Каждый населенный пункт России сможет получить свой «рабочий кабинет» на глобальном информационном ресурсе – «Интерактивная карта МСУ». С помощью этого инструмента муниципалитет сможет онлайн сравнивать свои показатели в экономической, хозяйственной, общественной и правовой работе с «соседями» по региону или «коллегами» с других концов страны.

Об этом рассказал Президент Общероссийского конгресса муниципальных образований Виктор Кидяев в ходе видеоконференции с региональными советами муниципальных образований, которая состоялась в понедельник в Центральном исполнительном комитете партии «Единая Россия».

По словам Кидяева, проект глобальной интерактивной карты, разрабатываемый Общероссийским конгрессом муниципальных образований, дает возможность выявлять и шире распространять самые эффективные муниципальные практики, глубже анализировать проблемные вопросы и совместно находить пути их решения.

«С прошлого года, когда в Конгрессе зародилась идея проекта, мы собрали со всей страны сведения по 30 показателям. Это делалось только для тестовой работы, но уже тогда результаты вызвали большой интерес. Фактически, мы произвели «оцифровку» основных проблем местного самоуправления. Получили возможность анализировать в масштабе от одного села до федерального округа – или в срезе по видам поселений. Теперь мы расширяем возможности, создаем средства для практической работы – персональный кабинет муниципалитета», - рассказал Кидяев.

Самое интересное, что разрабатывается карта «Российские муниципалитеты» для муниципальных нужд силами самих муниципалов, подчеркнул он. Но заинтересовались проектом и активно помогают с ним опытные «профильные» эксперты, например - представители Минэкономразвития и ученые РАНХиГС.

Пилотными площадками стали 15 советов муниципальных образований. Они прорабатывают разные «слои» интерактивной карты и разные инструменты рабочего кабинета: реестр муниципальных полномочий; базу территориального общественного самоуправления; базу по проверкам, надзору и судебным искам; блок муниципального контроля; планирование стратегического развития и другие, по мере необходимости.

«В результате мы сможем не просто узнать, что в отношении муниципалов одного из регионов проведено 11 тысяч проверок. Мы увидим, в каких поселениях это наиболее характерно, местная это проблема или глобальная. Где сумма штрафов сравнялась с местным бюджетом, как этого избежали другие муниципалитеты и так далее. В итоге система позволит выявлять такие проблемы и находить решение, в том числе – на федеральном уровне», - рассказал Кидяев.

Экономист, директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич о главных барьерах развития городов-миллионников.

Поляризованное развитие пространства – очевидная перспектива для России с ее огромной площадью и относительно небольшим населением. Миграционный отток населения идет уже не столько из сельской местности, сколько из малых и средних городов в более крупные. Гигантская агломерация Москвы притягивает население всей страны, с середины 2000-х к ней добавился Санкт-Петербург. Региональные центры также являются местами притяжения, но в них перемещается в основном население своего региона.

В стратегии развития до 2035 г., подготовленной ЦСР под руководством Алексея Кудрина, предложено стимулировать развитие 15 агломераций страны. Растет понимание, что иных факторов развития в России мало. Высокая обеспеченность природными ресурсами активно используется. Человеческий капитал снижается качественно и будет сокращаться количественно из-за особенностей возрастной структуры населения. Для модернизации институтов нужны длительное время и политическая воля. О развитии инфраструктуры говорить бессмысленно, совокупный спад инвестиций за 2013-2016 гг. составил 12%. Остается только агломерационный эффект… Но существует риск, что агломерации будут «назначенными», как это принято в российской системе управления.

Как выделить агломерации с потенциалом развития? В России 33 региональных центра с населением свыше полумиллиона, а если исключить центры в зоне влияния Московской агломерации – 29. По данным статистики, менее половины из них имеют хоть какие-то преимущества в развитии. Население быстрее всего росло в Тюмени и Краснодаре, среди миллионников лидируют Екатеринбург, Новосибирск и Казань (без учета городов с ростом за счет территориальных «прирезок»). Наиболее благоприятное сочетание миграционного и естественного прироста имеют Тюмень и Краснодар, следом идут Красноярск, Екатеринбург, Новосибирск и Казань. Худшая естественная и миграционная динамика в городах Поволжья, в том числе в миллионниках (Волгоград, Нижний Новгород, Самара).

Развитие промышленности в современной экономике уже не является основной функцией крупнейших городов, сектор услуг важнее. Самый большой душевой оборот розничной торговли имеют Краснодар и Тюмень, опережая города-миллионники, среди последних лидирует Екатеринбург, следом идут Казань, Самара, Новосибирск, Уфа и Нижний Новгород. Душевые инвестиции (в среднем за 2013-2015 гг.) максимальны в Краснодаре и Тюмени, выше средних – в Казани. Выше они и в промышленных городах с крупными предприятиями ТЭК (Пермь, Уфа, Оренбург), но средства идут в основном на модернизацию производства, а не на развитие города. Большинство крупнейших региональных центров не привлекательны для инвесторов, их показатели ниже среднего по стране. Душевой объем ввода жилья (в среднем за 2013-2015 гг.) лучше отражает привлекательность города для проживания. Он максимален в Краснодаре, Тюмени и Махачкале и минимален во Владивостоке и Хабаровске. Четыре миллионника (Волгоград, Нижний Новгород, Омск и Пермь) вводят жилья меньше, чем в среднем по России.

Дифференциация городов по уровню заработной платы с корректировкой на уровень цен в регионах существенно ниже, лидер здесь – Тюмень. В большинстве крупнейших городов заметных различий нет, скорректированная зарплата немного выше средней по стране, поэтому они не могут конкурировать между собой за привлечение мигрантов из других регионов. В дальневосточных городах скорректированная зарплата не отличается от центров Европейской части, поэтому экономических стимулов переселяться на Дальний Восток нет, а с учетом менее развитой инфраструктуры они отрицательные.

Можно также сравнить степень концентрации в агломерациях населения и экономики своего региона (суммировалась доля регионального центра и близлежащих городов). Региональные центры растут за счет ресурсов своего региона, в отличие от агломераций федеральных городов, стягивающих демографические и экономические ресурсы всей страны. Чем выше достигнутая концентрация в региональном центре и его пригородной зоне, тем меньше возможностей для дальнейшего развития агломерации, поскольку на периферии осталось немного ресурсов. Исключением является только Тюмень, которая притягивает человеческие и финансовые ресурсы автономных округов, входящих в ее состав. Межрегиональными центрами притяжения населения являются также Екатеринбург и Новосибирск, но в меньшей степени, и это не относится к экономическим ресурсам.

Оценка достигнутой концентрации показывает, что наиболее значителен потенциал развития агломераций в регионах юга (агломерации Краснодара и Ростова-на-Дону) и в двух крупных республиках (агломерации Уфы и Казани). Среди других агломераций есть ресурсы роста в двух сибирских (Красноярск и Иркутск) и уральских (Екатеринбург и Челябинск). К ним можно добавить Тюмень с учетом автономных округов. Самую высокую концентрацию населения и экономики своего региона имеют агломерации четырех миллионников (Волгоград, Омск, Новосибирск и Самара), их рост будет замедляться при отсутствии внешних демографических и экономических ресурсов.

Если суммировать оценки уровня развития центров и концентрации в их агломерациях населения и экономики своего региона, то лидеров окажется только пять – Екатеринбург, Новосибирск, Казань и два города с населением менее миллиона жителей (Краснодар и Тюмень). Большинство агломераций похожи и не имеют заметных преимуществ. Аутсайдеров немного, из городов-миллионников это Волгоград и Омск, где худшие социально-экономические показатели дополняются высокой концентрацией, а также Саратов и два дальневосточных центра – Хабаровск и Владивосток. Особый случай – Махачкала, ее агломерация будет расти благодаря демографическим факторам и массовой миграции из сельской местности в города.

Расчеты показывают, что предложения ЦСР по развитию 15 агломераций не учитывают реальных тенденций. Формальный критерий численности населения (город-миллионник) или геополитические приоритеты (крупнейшие города Дальнего Востока) просты и понятны, но есть еще потенциал развития агломераций. Означает ли это, что нужно сократить количество агломераций, которые будут поддерживаться, и сделать ставку на наиболее динамично развивающиеся? Ответ неоднозначный – и да, и нет.

Даа – если речь идет о развитии инфраструктуры агломераций за счет средств федерального бюджета. Казань уже получила большие средства в период подготовки к тысячелетию и Универсиаде. Стимулом развития Краснодара стала подготовка Олимпиады в Сочи, поток налогов и инвестиций помог и столице региона. Владивосток получил большие инвестиции при подготовке Саммита АТЭС. Крупнейшие центры Урала и Сибири – Екатеринбург и Новосибирск – пока ждут своей очереди. А за ними и другие. Выбор очередности в федеральном финансировании инфраструктуры придется делать.

Нетт – если речь идет о развитии агломераций как системной задаче. Основные барьеры развития совсем иные. Первый и важнейший – это сверхцентрализация ресурсов и полномочий на региональном уровне. В развитых странах главные источники доходов и процветания крупнейших городов – налог на доходы жителей и на имущество, расположенное на их территории. В России с 2012 по 2016 гг. доля налога на доходы физических лиц (НДФЛ), зачисляемого в бюджеты городских округов, сократилась с 30% до 15%. Налог на имущество организаций полностью зачисляется в региональный бюджет. Объем поступлений налога на имущество физических лиц, который зачисляется в бюджет муниципалитетов, невелик. Для сравнения: поступления транспортного налога с физических лиц больше по объему, чем налога на имущество населения, при этом транспортный налог зачисляется в региональный бюджет.

В результате муниципалитеты крупнейших городов стали высокодотационными и зависят от трансфертов из регионального бюджета. Фактически это зависимость «в квадрате»: очень высокая доля трансфертов (58% от всех доходов городских округов в 2016 г. в среднем по России) дополняется минимальным участием городских властей в принятии решений о расходах. Более 60% всех трансфертов составляют субвенции (делегированные полномочия): муниципалитет просто перечисляет деньги получателям. Еще четверть – субсидии, которые выделяются региональными властями на ими же выбранные цели, а муниципалитет обязан софинансировать. Доля дотаций, которыми можно распоряжаться самостоятельно, минимальна. Власти крупнейших городов почти безвластны в финансовых ресурсах, развитие города зависит в основном от политики региональных властей..

Второй барьер – целенаправленная политика федеральных и региональных властей по ограничению политического представительства крупнейших городов. По данным на март 2017 г., в 78 из 85 региональных столиц отменены прямые выборы мэров населением. Во многих городах введен институт сити-менеджеров, которые отвечают за хозяйственную и финансовую политику. Назначение сити-менеджера контролируется региональными властями, «вертикаль власти» доведена до муниципального уровня. Крупнейшие города должны быть драйверами развития региона, но не имеют возможности отстаивать свои интересы. Объективно существующий конфликт интересов города и региона разрешается не через поиск компромисса, а путем продавливания решений региональных властей. Прямые выборы мэров нужны и для политического представительства разных групп интересов в городе, формирования обратной связи для принятия управленческих решений.

Третий барьер – проблемы горизонтального взаимодействия муниципалитетов регионального центра и соседних, входящих в агломерацию. Оно необходимо для развития общей инфраструктуры, территориального планирования, реализации жилищных программ и др., но упирается в бюджетные ограничения, затрудняющие совместное финансирование этих расходов. Федеральные власти готовят решения, облегчающие совместное финансирование расходов, но процесс не завершен. Помимо законодательных проблем, есть иной барьер, назовем его «недоговороспособность». В отношениях муниципалитетов, входящих в агломерацию, всегда есть конфликт интересов. Например, налогообложение: маятниковые мигранты из пригородов, работающие в региональном центре, платят налоги в его бюджет, а социальные услуги получают по месту жительства. Или конфликт за землю в пригородах между местными властями и городскими группами интересов. Необходим поиск компромисса, но культура компромисса в России не развита, преобладает принцип «победитель получает все».

Как преодолеть мощные барьеры развития агломераций? Важнейшая задача – возвращение крупнейшим городам изъятых финансовых ресурсов и полномочий. Но это не гарантирует успеха, если не изменится управленческая культура. Позитивный опыт есть, например, взаимодействие муниципалитетов города Перми и пригородного Пермского района. Но более привычный способ – объединение муниципалитетов и создание «административной» агломерации. Именно так власти Ульяновской области решили объединить Ульяновск и Димитровград. Однако и принудительное объединение в «агломерацию», проводимое властями регионов, и «назначение» агломераций на федеральном уровне имеют сомнительную эффективность. Агломерационный эффект всегда работает как мотор развития, но его мощность зависит от качества деталей и сборки, а не от уличного регулировщика..

Автор – директор региональной программы Независимого института социальной политики.

Опубликовано в газете "Ведомости"

Территориальному общественному самоуправлению (ТОС), объединяющему жителей муниципалитета для решения проблем местного значения, необходим особый законодательный статус. Это поможет обеспечить ему системную помощь со стороны местных властей Об этом было заявлено на конференции Общенациональной ассоциации ТОС.

На мероприятии, участие в котором приняли эксперты из 52 регионов России, отмечалось, что ТОСы сегодня активно действуют там, где им оказывается помощь со стороны органов местного самоуправления. Результатом такого сотрудничества является расширение благоустроенной территории, зон комфортного проживания, оснащенных парками, площадками и т.д.

ТОСы работают активно, однако их регистрация на сегодня представляет очень сложный процесс. Причиной тому — недостатки федерального законодательства. В этой связи участники конференции выступили с инициативой разработать новый законопроект, в которомза ТОС был бы закреплен особый статус. Также данный закон должен обеспечить системную помощь объединениям со стороны МСУ, особенно в малых городах и селах. Речь идёт о поддержке за счёт средств местных бюджетов. Как пояснили участники конференции, сейчас в законодательстве РФ нет четких определений полномочий ТОС и видов их деятельности.

«Организация ТОС является направлением муниципальной демократии, — отмечает директор НИИ государствоведения Игорь Гранкин. — Она объединяет жителей муниципальных образований, но муниципальная власть, как правило, не интересуются работой ТОС, не используют их возможности для решения вопросов местного значения. В этой связи мы разработали ряд рекомендаций, и среди них — типовой проект муниципального нормативно-правого акта о порядке организации деятельности ТОС».

Директор НИИ рассказал, что на конференции по проблемам ТОС собрались активные граждане, реально осуществляющие территориальное общественное самоуправление и ответственные работники органов местного самоуправления, обеспечивающие взаимодействие муниципальной власти с названными общественными образованиями. Среди докладов особый отклик вызвали выступления об ситуации на местах — это практика взаимодействия с ТОС в городе Данилов Ярославской области, опыт Ивановской областной Думы и администрации Астраханской области в организации работы ТОС в сельских поселениях региона, а также практика развития ТОС в городе Угличе. Также участники конференции подробно обсудили опыт организации ТОС во Владимирской, Рязанской и Калужской области.

Одним из итогов конференции стало решение утвердить научную концепцию «Деятельность органов местного самоуправления и ТОС в России». Его рекомендовано направить во все заинтересованные организации. Помимо типового акта об организации деятельности ТОС на местах, эксперты договорились разработать проект типовых методических рекомендаций по вопросам деятельности территориального общественного самоуправления.

Также участники конференции призвали Общенациональную ассоциацию уделять больше внимания развитию ТОС в малых городах и сельских поселениях. Также этой организации рекомендовано создать новый интернет-ресурс — общероссийский портал территориального общественного самоуправления. Ещё одним необходимым направлением в работе — содействие созданию межрегиональных ассоциаций ТОС в составе Общенациональной ассоциации территориального общественного самоуправления. «Именно эта ассоциация должна стать и «локомотивом» в том, чтобы инициировать подготовку проекта федерального закона, устанавливающего статус ТОС как общественного объединения с особым статусом», — сообщил Игорь Гранкин.

Конференция была организована НИИ государствоведения и местного самоуправления совместно с РГСУ и Общенациональной ассоциацией ТОС в Москве.

Источник: "Парламентская газета".