Экономист,
директор региональной программы Независимого института
социальной политики Наталья Зубаревич о главных барьерах
развития городов-миллионников.
Поляризованное развитие пространства – очевидная
перспектива для России с ее огромной площадью и
относительно небольшим населением. Миграционный отток
населения идет уже не столько из сельской местности,
сколько из малых и средних городов в более крупные.
Гигантская агломерация Москвы притягивает население всей
страны, с середины 2000-х к ней добавился
Санкт-Петербург. Региональные центры также являются
местами притяжения, но в них перемещается в основном
население своего региона.
В стратегии развития до 2035 г., подготовленной ЦСР под
руководством Алексея Кудрина, предложено стимулировать
развитие 15 агломераций страны. Растет понимание, что
иных факторов развития в России мало. Высокая
обеспеченность природными ресурсами активно
используется. Человеческий капитал снижается качественно
и будет сокращаться количественно из-за особенностей
возрастной структуры населения. Для модернизации
институтов нужны длительное время и политическая воля. О
развитии инфраструктуры говорить бессмысленно,
совокупный спад инвестиций за 2013-2016 гг. составил
12%. Остается только агломерационный эффект… Но
существует риск, что агломерации будут «назначенными»,
как это принято в российской системе управления.
Как выделить агломерации с потенциалом развития? В
России 33 региональных центра с населением свыше
полумиллиона, а если исключить центры в зоне влияния
Московской агломерации – 29. По данным статистики, менее
половины из них имеют хоть какие-то преимущества в
развитии. Население быстрее всего росло в Тюмени и
Краснодаре, среди миллионников лидируют Екатеринбург,
Новосибирск и Казань (без учета городов с ростом за счет
территориальных «прирезок»). Наиболее благоприятное
сочетание миграционного и естественного прироста имеют
Тюмень и Краснодар, следом идут Красноярск,
Екатеринбург, Новосибирск и Казань. Худшая естественная
и миграционная динамика в городах Поволжья, в том числе
в миллионниках (Волгоград, Нижний Новгород, Самара).
Развитие промышленности в современной экономике уже не
является основной функцией крупнейших городов, сектор
услуг важнее. Самый большой душевой оборот розничной
торговли имеют Краснодар и Тюмень, опережая
города-миллионники, среди последних лидирует
Екатеринбург, следом идут Казань, Самара, Новосибирск,
Уфа и Нижний Новгород. Душевые инвестиции (в среднем за
2013-2015 гг.) максимальны в Краснодаре и Тюмени, выше
средних – в Казани. Выше они и в промышленных городах с
крупными предприятиями ТЭК (Пермь, Уфа, Оренбург), но
средства идут в основном на модернизацию производства, а
не на развитие города. Большинство крупнейших
региональных центров не привлекательны для инвесторов,
их показатели ниже среднего по стране. Душевой объем
ввода жилья (в среднем за 2013-2015 гг.) лучше отражает
привлекательность города для проживания. Он максимален в
Краснодаре, Тюмени и Махачкале и минимален во
Владивостоке и Хабаровске. Четыре миллионника
(Волгоград, Нижний Новгород, Омск и Пермь) вводят жилья
меньше, чем в среднем по России.
Дифференциация городов по уровню заработной платы с
корректировкой на уровень цен в регионах существенно
ниже, лидер здесь – Тюмень. В большинстве крупнейших
городов заметных различий нет, скорректированная
зарплата немного выше средней по стране, поэтому они не
могут конкурировать между собой за привлечение мигрантов
из других регионов. В дальневосточных городах
скорректированная зарплата не отличается от центров
Европейской части, поэтому экономических стимулов
переселяться на Дальний Восток нет, а с учетом менее
развитой инфраструктуры они отрицательные.
Можно также сравнить степень концентрации в агломерациях
населения и экономики своего региона (суммировалась доля
регионального центра и близлежащих городов).
Региональные центры растут за счет ресурсов своего
региона, в отличие от агломераций федеральных городов,
стягивающих демографические и экономические ресурсы всей
страны. Чем выше достигнутая концентрация в региональном
центре и его пригородной зоне, тем меньше возможностей
для дальнейшего развития агломерации, поскольку на
периферии осталось немного ресурсов. Исключением
является только Тюмень, которая притягивает человеческие
и финансовые ресурсы автономных округов, входящих в ее
состав. Межрегиональными центрами притяжения населения
являются также Екатеринбург и Новосибирск, но в меньшей
степени, и это не относится к экономическим ресурсам.
Оценка достигнутой концентрации показывает, что наиболее
значителен потенциал развития агломераций в регионах юга
(агломерации Краснодара и Ростова-на-Дону) и в двух
крупных республиках (агломерации Уфы и Казани). Среди
других агломераций есть ресурсы роста в двух сибирских
(Красноярск и Иркутск) и уральских (Екатеринбург и
Челябинск). К ним можно добавить Тюмень с учетом
автономных округов. Самую высокую концентрацию населения
и экономики своего региона имеют агломерации четырех
миллионников (Волгоград, Омск, Новосибирск и Самара), их
рост будет замедляться при отсутствии внешних
демографических и экономических ресурсов.
Если суммировать оценки уровня развития центров и
концентрации в их агломерациях населения и экономики
своего региона, то лидеров окажется только пять –
Екатеринбург, Новосибирск, Казань и два города с
населением менее миллиона жителей (Краснодар и Тюмень).
Большинство агломераций похожи и не имеют заметных
преимуществ. Аутсайдеров немного, из
городов-миллионников это Волгоград и Омск, где худшие
социально-экономические показатели дополняются высокой
концентрацией, а также Саратов и два дальневосточных
центра – Хабаровск и Владивосток. Особый случай –
Махачкала, ее агломерация будет расти благодаря
демографическим факторам и массовой миграции из сельской
местности в города.
Расчеты показывают, что предложения ЦСР по развитию 15
агломераций не учитывают реальных тенденций. Формальный
критерий численности населения (город-миллионник) или
геополитические приоритеты (крупнейшие города Дальнего
Востока) просты и понятны, но есть еще потенциал
развития агломераций. Означает ли это, что нужно
сократить количество агломераций, которые будут
поддерживаться, и сделать ставку на наиболее динамично
развивающиеся? Ответ неоднозначный – и да, и нет.
Даа – если речь идет о развитии инфраструктуры
агломераций за счет средств федерального бюджета. Казань
уже получила большие средства в период подготовки к
тысячелетию и Универсиаде. Стимулом развития Краснодара
стала подготовка Олимпиады в Сочи, поток налогов и
инвестиций помог и столице региона. Владивосток получил
большие инвестиции при подготовке Саммита АТЭС.
Крупнейшие центры Урала и Сибири – Екатеринбург и
Новосибирск – пока ждут своей очереди. А за ними и
другие. Выбор очередности в федеральном финансировании
инфраструктуры придется делать.
Нетт – если речь идет о развитии агломераций как
системной задаче. Основные барьеры развития совсем иные.
Первый и важнейший – это сверхцентрализация ресурсов и
полномочий на региональном уровне. В развитых странах
главные источники доходов и процветания крупнейших
городов – налог на доходы жителей и на имущество,
расположенное на их территории. В России с 2012 по 2016
гг. доля налога на доходы физических лиц (НДФЛ),
зачисляемого в бюджеты городских округов, сократилась с
30% до 15%. Налог на имущество организаций полностью
зачисляется в региональный бюджет. Объем поступлений
налога на имущество физических лиц, который зачисляется
в бюджет муниципалитетов, невелик. Для сравнения:
поступления транспортного налога с физических лиц больше
по объему, чем налога на имущество населения, при этом
транспортный налог зачисляется в региональный бюджет.
В результате муниципалитеты крупнейших городов стали
высокодотационными и зависят от трансфертов из
регионального бюджета. Фактически это зависимость «в
квадрате»: очень высокая доля трансфертов (58% от всех
доходов городских округов в 2016 г. в среднем по России)
дополняется минимальным участием городских властей в
принятии решений о расходах. Более 60% всех трансфертов
составляют субвенции (делегированные полномочия):
муниципалитет просто перечисляет деньги получателям. Еще
четверть – субсидии, которые выделяются региональными
властями на ими же выбранные цели, а муниципалитет
обязан софинансировать. Доля дотаций, которыми можно
распоряжаться самостоятельно, минимальна. Власти
крупнейших городов почти безвластны в финансовых
ресурсах, развитие города зависит в основном от политики
региональных властей..
Второй барьер – целенаправленная политика федеральных и
региональных властей по ограничению политического
представительства крупнейших городов. По данным на март
2017 г., в 78 из 85 региональных столиц отменены прямые
выборы мэров населением. Во многих городах введен
институт сити-менеджеров, которые отвечают за
хозяйственную и финансовую политику. Назначение
сити-менеджера контролируется региональными властями,
«вертикаль власти» доведена до муниципального уровня.
Крупнейшие города должны быть драйверами развития
региона, но не имеют возможности отстаивать свои
интересы. Объективно существующий конфликт интересов
города и региона разрешается не через поиск компромисса,
а путем продавливания решений региональных властей.
Прямые выборы мэров нужны и для политического
представительства разных групп интересов в городе,
формирования обратной связи для принятия управленческих
решений.
Третий барьер – проблемы горизонтального взаимодействия
муниципалитетов регионального центра и соседних,
входящих в агломерацию. Оно необходимо для развития
общей инфраструктуры, территориального планирования,
реализации жилищных программ и др., но упирается в
бюджетные ограничения, затрудняющие совместное
финансирование этих расходов. Федеральные власти готовят
решения, облегчающие совместное финансирование расходов,
но процесс не завершен. Помимо законодательных проблем,
есть иной барьер, назовем его «недоговороспособность». В
отношениях муниципалитетов, входящих в агломерацию,
всегда есть конфликт интересов. Например,
налогообложение: маятниковые мигранты из пригородов,
работающие в региональном центре, платят налоги в его
бюджет, а социальные услуги получают по месту
жительства. Или конфликт за землю в пригородах между
местными властями и городскими группами интересов.
Необходим поиск компромисса, но культура компромисса в
России не развита, преобладает принцип «победитель
получает все».
Как преодолеть мощные барьеры развития агломераций?
Важнейшая задача – возвращение крупнейшим городам
изъятых финансовых ресурсов и полномочий. Но это не
гарантирует успеха, если не изменится управленческая
культура. Позитивный опыт есть, например, взаимодействие
муниципалитетов города Перми и пригородного Пермского
района. Но более привычный способ – объединение
муниципалитетов и создание «административной»
агломерации. Именно так власти Ульяновской области
решили объединить Ульяновск и Димитровград. Однако и
принудительное объединение в «агломерацию», проводимое
властями регионов, и «назначение» агломераций на
федеральном уровне имеют сомнительную эффективность.
Агломерационный эффект всегда работает как мотор
развития, но его мощность зависит от качества деталей и
сборки, а не от уличного регулировщика..
Автор – директор региональной программы Независимого
института социальной политики.
Опубликовано в газете "Ведомости"